新时期法治思维与法治风尚-广东立法工作新突破

法治广东举措“粤味”十足

自1979 年12 月广东省五届人大二次会议选举产生了省人大常委会起算，到2014年10 月，省人大常委会设立35年来，先后制定地方性法规320 项，现行有效法规227 项，为创造良好的法治环境起到了积极作用。广东省地方立法呈现以下几个特点：

一是先行先试，创制性立法是其立法的重要形式；二是经济立法多，以适应改革前沿阵地、经济发展的需要。三是立法领域广，保障民生为其立法重点。四是强调立法的科学性和民主性。广东省的地方立法，为广东的改革开放和现代化建设提供了有力的支持，也为国家的相关立法积累了经验。

一是创制性立法多。

1980年2月2日，广东省人大常委会制定了《广东省人口与计划生育条例》，该地方法规首开全国计划生育地方立法先河。1981年制定的《深圳经济特区土地管理暂行规定》第一次将土地所有权和使用权分开； 1992年制定的《深圳特区房地产登记条例》和《深圳经济特区房屋租赁条例》。第一次将房地产纳入经济监管的领域；1995年制定的《深圳经济特区律师条例》，是全国第一个有关律师行业的立法；1998年制定的《深圳经济特区政府采购条例》，为2002年的《政府采购法》提供了宝贵的地方经验； 2005年制定的《广东省政务公开条例》是中国第一部规范政务公开的地方立法。特别值得一提的是，2007年制定的《广东省食品安全条例》，在没有上位法参照的情况下，广东从法规起草，到公开征求意见，提交省人大常委会会议“四读”审议，为后来国家的食品安全立法提供了很好的地方经验。30多年来，在广东的地方立法中，属于创制性、先行性立法占到了五成左右。

二是广东立法机制也创新了多个“第一”。

1999 年9 月，广东省人大常委会举行中国的首次立法听证会，听证《广东省建设工程招投标管理条例（修正草案）》；2001 年8 月7 日至8 日，省人大常委会就电子商务立法举办了全国首次立法论坛； 1993 年通过的由专家学者起草草案的《广东省经纪人管理条例》，首开中 国委托专家学者起草法规草案之先河；在全国率先将与人民群众利益密切相关的法规草案登报或在政府网站公布，公开征求意见；2000 年9 月，省人大常委会首次聘请了8 位立法顾问；2003 年11 月开始，广东省人大常委会首次向省人大代表、有关行业协会、各地级以上市人大常委会书面征集立法项目和法规草案稿。

率先在全国建立法规重要条款单独表决制度。2015年1月省人大常委会就《广东省环境保护条例（修订草案表决稿）》第19条进行单独表决。这些“首次”表明了广东省人大及常委会的创新精神和敢为天下先的态度。

【立法调研摸清群众立法需求】2013年4月至6月，围绕“新形势下人大立法工作如何为广东改革发展稳定创造良好法治环境”主题，省人大常委会组成 调研组分赴全省各地开展立法调研，基本摸清了现阶段人民群众对立法的需求，并制定了《广东省十二届人大常委会立法规划》，报省委批准执行。

【向社会公开立法全过程】2013年以来，省人大常委会先后制定完善了《广东省人民代表大会常务委员会立法公开工作规定》、《广东省人民代表大会常 务委员会立法论证工作规定》、《广东省人民代表大会常务委员会立法听证工作规则》、《广东省人民代表大会常务委员会立法咨询专家工作规定》、《广东省人民 代表大会常务委员会立法评估工作规定》等五个立法公开制度，切实增加立法工作透明度，把立法全过程向社会公开。

【拓宽代表参与立法渠道】2013年以来，省人大常委会坚持从多方面、多层次发挥代表在立法中的重要作用：一是把每一件法规的征求意见稿以电子邮件和信函的形式发送每一位在粤全国人大代表和省人大代表征求意见。

二是认真研究办理代表的立法建议和议案，条件成熟的及时列入立法计划并积极推动有关部门开展起草工作。

三是年初将常委会当年的立法计划发给全体代表，由代表结合自身的工作和所关注的问题，选择报名参与具体的立法项目。四是每次常委会都邀请一些熟悉和了解所审议法规草案情况的代表列席会议。

【组建一基地、一中心、一专家库】省人大常委会2013年与中山大学等九所高校合作建立广东省地方立法研究评估与咨询服务基地，并由中大牵头成立了 地方立法基地高校联盟。组建立法咨询专家库，选取66名法律专业人士以及财政经济、城建环保、农业农村、科教文卫、民族宗教、语言文字等方面的专家作为立 法咨询专家。2014年7月，省人大常委会与省法学会、省青年联合会、省律师协会、省工商联等合作建立广东省立法社会参与和评估中心。

【委托第三方起草法规】2013年8月，省人大常委会将社会关注度高、涉及人民群众合法权益的《广东省信访条例》委托中山大学、暨南大学、广东外语 外贸大学地方立法研究评估与咨询服务基地分别起草。同时华南理工大学、广州大学全程参与《广东省企业集体合同条例》的立法工作。还将救灾条例委托华南理工 大学和广州大学起草。2015年2月将工商登记条例委托华工、广外、韩山师院3个立法基地起草，将社会组织条例委托给中大、广大、广东海洋大学3个立法基 地起草，将环境保护条例委托给暨南大学、韶关学院、嘉应学院3个立法基地起草。

《中共广东省委贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》

“二、保证宪法法律的实施，加强和改进地方立法”对广东省提高地方立法质量做了全面部署。”

（一）保证宪法法律的有效实施

健全保证宪法法律在我省实施的机制。加强地方立法，及时制定和修改与法律相配套的法规规章，发挥地方立法对完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的重要作用。确保地方立法不与宪法、法律、行政法规相抵触，维护社会主义法制的统一。加强规范性文件备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围。探索建立党委、人大、政府备案审查的衔接联动机制，加大主动审查力度，依法撤销和纠正违法的规范性文件，禁止制发带有立法性质的文件。加强对法律法规实施的监督检查，保证法律法规的正确实施。

（二）加强党对立法工作的领导

完善党委对立法工作中重大问题决策的程序。凡地方立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报同级党委讨论决定。建立地方立法重大事项报告制度，立法规划和立法计划的编制与调整、法规规章制定与修改的重大问题，分别由人大常委会党组、政府党组向同级党委报告。

健全有立法权的人大主导立法工作的机制。深入分析立法需求，科学制定立法规划和立法计划。及时开展立改废释，增强法规的及时性、系统性、针对性、有 效性。建立由人大相关专门委员会、人大常委会法制工作机构组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法规草案制度。统筹协调政府部门和社会机构起 草法规草案工作，加大督促指导力度，确保法规草案质量。增加有法治实践经验的人大常委会专职委员、人大专门委员会委员比例。建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。

（四）加强和改进政府立法制度建设

完善政府规章制定程序，健全规章立项制度，科学合理编制政府立法规划和计划，统筹推进重点领域立法。完善规章起草制度，坚持政府法制机构组织起草与 部门起草、委托起草相结合，重要规章由政府法制机构组织起草。完善公众参与政府立法机制。探索开展立法成本效益分析、社会风险评估等工作。

（五）明确地方立法权力边界

完善法规规章草案审查制度，省人大常委会要加强对报请批准的法规的审查，政府法制机构要加强对规章草案的审查，防止部门利益和地方保护主义法制化。对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定，防止久拖不决。

依法用好经济特区立法权，在遵循宪法规定及法律和行政法规基本原则的前提下，先行先试，从法律制度上进行探索。按照国家的部署，有序推进设区的市的 地方立法工作。充实有立法权的市人大及其常委会立法工作力量，做好机构设立、人员配备、制度建设等工作。支持和指导民族自治县用好有关立法权。

加强地方性法规和政府规章解释工作。地方性法规的规定需要进一步明确具体含义或适用依据的，由制定法规的人大常委会依法解释。政府规章条文需要进一步明确界限或行政执法活动中需要对具体问题进行解释的，由政府法制机构依法处理。

恪守以民为本、立法为民理念，把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程。

完善立法项目征集和立项论证制度。建立健全立法项目征求社会公众意见制度，完善公民、社会团体、企业事业组织直接提出立法建议的机制。开展立法项目论证，通盘考虑，科学选择，及时将全面深化改革急需的和涉及人民群众切身利益的立法项目纳入立法规划和立法计划。

健全立法起草、论证、听证、评估、协调、审议机制，推进立法精细化。探索和完善法规规章多元 起草机制，对专业性较强的法规规章草案，委托第三方研究起草。健全向下级人大征询立法意见制度，法规草案都要征求下级人大常委会的意见。完善基层立法联系 点制度，省人大常委会在地级以上市各选取1个以上县（市、区）建立基层立法联系点，有立法权的市和民族自治县要根据实际建立基层立法联系点。

健全人大代表参与立法机制。落实法规起草征求人大代表意见制度。有重点地邀请人大代表参与有关立法活动，探索人大代表跨级、多层参与立法工作；增加人大代表列席人大常委会会议人数；增加人民代表大会审议法规案的数量。

健全表决前评估制度和立法后评估制度。新制定、全面修订及涉及重大制度调整的法规草案，要进行表决前评估。对一些重要法规，要开展立法后评估。完善评估机制，构建法规质量评价体系，评价结果作为立法决策的重要依据。

（七）加强重点领域立法

依法保障公民权利，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法规制度，完善公民权利救济渠道和方式，保障公民政治、经济、文化、社会等各方面权利得到落实，实现公民权利保障法治化。

以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，加强经济领域的立法， 完善社会主义市场经济法律制度。落实以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护，反对垄断和地方保护主义。加强市场 法律制度建设，制定和完善中国（广东）自由贸易试验区及各类经济功能区建设管理的法规规章。加强军民融合深度发展法治保障。

以保障人民当家作主为核心，坚持和完善人民代表大会制度，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度及基层群众自治制度，加强民主政治领域的立法。

加强文化领域的立法，促进基本公共文化服务标准化、均等化，保障公民基本文化权益。加强历史文化资源保护利用，加快文化产业发展，激发文化创造活力。加强互联网领域立法，依法规范网络行为，保护网络安全。

加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设。依法加强和规范公共服务，完善职业教育、社会保险基金监督、医疗保险、养老保险、外来务工人员权益保障、少数民族权益保障、社会救助、食品药品安全等方面的法规规章。加强城市建设和管理立法。加强化解社会矛盾、推进社会治理创新等方面的立法，加快推进社会组织立法。

坚持用严格的法律制度保护生态环境，促进生态文明建设。加强环境资源保护立法，建立健全跨区域环境保护机制、城乡生活垃圾分类处理制度，强化环境污染的法律责任。制定完善大气、土壤、水污染防治方面的法规规章，加快完善水土保持、生态补偿和海洋生态环境保护等方面的法规规章。

（八）做好立法和改革决策的衔接

坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，实现立法和改革决策相衔接，保障重大改革于法有据、有序进行。立法要主动适应改革发展需要，对改革发展急需的、实践证明行之有效的政策措施，及时上升为法规规章；需要先行先试的，要按照法定程序获得授权。建立常态化的法规规章清理工作机制，及时修改和废止与改革发展要求不适应的法规规章。

2015年3月15修订实施的《立法法》第十三条 “全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”

今年2月27日，全国人大常委会授权国务院在33个农村土地制度改革试点市（区、县）暂行调整实施《土地管理法》和《房地产管理法》的部分条款，其 中广东佛山南海位列其中。上述调整在2017年12月31日前试行，对实践证明可行的，修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。

本课小结

广东省的立法工作是充分发挥了先行先试立法试验田的工作。对于全国的层面完善中国特色社会主义法律体系做出了重大的贡献。今后广东省将进一步在立法的体制、机制方面进行创新、进行探索，要推动广东地方立法工作取得新突破、再上新台阶。